政策法规处  宋选宝

十八大报告第五部分，用一个专题，以较大篇幅论述了依法治国方略。其中强调，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。这充分表明了我党全面推进依法治国方略的鲜明态度和坚定决心。

中共中央政治局２月２３日下午就全面推进依法治国进行第四次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。我们要全面贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。习近平总书记的重要讲话是党中央、国务院关于依法治国的最新论述，对建设法治政府提出了更新的要求。

为进一步贯彻落实十八大精神、学习领会习近平总书记讲话精神，根据局人事处的安排，个人就依法行政谈点肤浅认识和看法。

一、对法的认识

法是由国家制定或者认可，体现统治阶级意志，由国家强制力保证实施的行为规范的总和。法有各种渊源，在我国，法的渊源（也称法的形式）包括宪法、法律、法规、规章等。

（一）宪法

宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力，是各项立法的依据。宪法由全国人民代表大会制定和修改。

    宪法规定国家的根本制度和根本任务，具有最高的法律

地位和法律效力，一切法律、法规、规章都不得同宪法相抵触。

（二）法律

法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的基本法律和法律。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会则制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，还可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。法律由国家主席签署主席令予以公布。法律的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。

法律的效力低于宪法，高于法规和规章。

如：《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等都属于法律范畴。

（三）法规

法规包括行政法规、地方性法规等。

1、行政法规

行政法规是由国务院制定的规范性法律文件，是国家行政机关体系中最高的规范性文件。

行政法规效力低于宪法和法律，高于地方性法规和规章。行政法规一般以国务院令的形式予以公布。

如: 《长江三峡工程建设移民条例》（国务院第299号令）、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第471号令）、《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院第492号令）等属于行政法规范畴。

2、地方性法规

地方性法规是指省、自治区、直辖市以及较大的市的地方人民代表大会及其常委会根据本地实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布的在本行政区域范围内实施的规范性法律文件。

地方性法规的效力低于宪法、法律和行政法规，高于本级和下级地方政府规章。

如：《湖南省大中型水库移民条例》、《湖南省环境保护条例》和《湖南省文物保护条例》等属于地方性法规范畴。

3、自治法规

自治法规是民族区域自治地方，即自治区、自治州、自治县人大制定的与民族区域自治有关的规范性法律文件，包括自治条例和单行条例。

（四）规章

规章通常又称行政规章，是国家行政机关依照行政职权所制定、发布的针对某一类事件或某一类人的一般性规定，是抽象行政行为的一种。规章包括部门规章和地方人民政府规章。

1、部门规章

部门规章，也称部委规章，是指国务院各部门和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内按照规定的程序所制定的规定、办法、细则、规则等规范性文件的总称。部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。部门规章由部门首长签署命令予以公布。

如：水利部关于修改《水利工程建设监理单位资质管理办法》的决定（水利部令第40号）和监察部、人事部、财政部关于《违反大中型水库移民后期扶持基金征收使用管理规定责任追究办法》（监察部、人事部、财政部第13号令）等属于部门规章范畴。

而如：国家发改委出台的《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》（发改能源[2012]293）、《关于印发〈大中型水利工程移民安置监督评估管理暂行规定〉的通知》（水移[2010]492号）、《关于印发〈大中型水利水电工程移民安置验收管理暂行办法〉的通知》（水移[2012]77号）等属于国务院部委一般性规范性文件范畴。

2、地方政府规章

地方政府规章，是指由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律和法规，并按照规定的程序所制定的普遍适用于本行政区域的规定、办法、细则、规则等规范性文件的总称。

省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。地方政府规章一般以政府令的形式予以公布。

    如：《湖南省行政程序规定》（湖南省人民政府令第222号）、《湖南省政府服务规定》（　湖南省人民政府令第252号）、《湖南省规范性文件管理办法》（湖南省人民政府令第242号）、《湖南省规范行政裁量权办法》（湖南省人民政府令第244号）等属于地方政府规章范畴。

 而如:《湖南省依法行政考核办法》、《湖南省人民政府关于加强大中型水库移民安置工作的意见》（湘政发[2010]9号）和湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省大中型水库移民安置工作管理暂行办法》的通知（湘政办发[2011]78号）等属于省政府部门一般性规范性文件范畴。

部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

二、对依法行政的认识

依法行政，是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理的活动。依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力，它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。从这一本质出发，依法行政应当包括以下三个基本内涵：

　　一是行使行政权力的主体必须合法。

    依法行政首先就要求行使行政权力的机关和组织必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件，如果进行行政活动的主体不是依法成立的或者不具备行政主体资格，那么，其行为不具有法律效力。

　　二是行政权力的取得和行使必须合法。 

    依法行政要求行政权力的取得必须有法律依据，因为“行政机关的职权并不是行政机关所固有的，而是经人民授予，也即由法律法规授予的”。同时，行政权力的行使必须符合法律法规的规定，行政活动必须在法定的权限范围内活动，既不能不作为也不能越权。

　　三是行使行政权力必须承担相应的责任，做到权责统一。

依法行政要求行政主体在享有行政权力的同时，必须承当相应的义务和责任，如果放弃那就是失职，必须追究法律责任。

正确理解依法行政的本质和基本内涵，在实际工作中必须纠正两种错误观念和倾向。一是纠正依法行政就是“依法治人、依法治事”的观念。必须彻底抛弃传统的“官本位”思想，树立“以民为本”的观念，牢记行政权力来源于人民，认识到依法行政是人民对行政机关的要求。二是克服“部门利益法制化”倾向。必须坚持法制统一的原则，坚决贯彻上级法律法规和政策，克服“部门利益法制化”倾向，真正做到依法行政。
　　总之，依法行政的本质是有效制约和合理运用权力，同时，它又是构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会的基础和关键。

三、对我省依法行政工作的认识

依法行政是建设“法治国家”的本质要求，是依法治国依法治省的重点和难点。近年来，我省紧紧围绕建设“法治湖南”这一总体目标，大力推进依法行政，形成了颇具特色的法治“湖南样本”。

1、我省依法行政制度体系初步形成。

2011年7月，省委下发了在我省民主法治史上具有重要里程碑意义的纲领性文件——《法治湖南建设纲要》，对依法行政工作作出了重要部署，提出了到2020年“率先建成法治政府”的战略目标。省政府继出台《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉办法》、《湖南省依法行政考核办法》、《湖南省行政执法案例指导办法》之后，又相继出台《湖南省政府服务规定》、《湖南省法治政府建设十二五规划》、《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》。至此，近年来我省以“一规划两规定六办法”为主要内容的依法行政创新制度体系初步形成。

“一规划”是指：“湖南省法治政府建设十二五规划”。

“两规划”是指：①《湖南省行政程序规定》；②《湖南省政府服务规定》。

“六办法”是指：①《湖南省规范行政裁量权办法》；②湖南省实施《中华人民共和国政府信息公开条例》办法；③《湖南省规范性文件管理办法》；④《湖南省行政执法案例指导办法》；⑤《湖南省依法行政考核办法》；⑥《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》。

重点解读三个规章：①我省2008年出台的《湖南省行政程序规定》是法治湖南具有里程碑意义的地方规章。在这部地方规章中，规范了重大行政决策的程序，明确重大行政决策必须走科学化、民主化、制度化“三化”之路；在这部地方规章中，还打破了红头文件的“终身制”。明确了规范性文件的有效期限，并要求对各级各部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布。②继行政程序规定之后，2009年，我省又率先通过了我国首部全面规范行政自由裁量权的地方性规章——《规范行政裁量权办法》。它通过控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等方式，对行政裁量权实行综合控制。③2011年，我省又推出了《湖南省政府服务规定》。该规定明确了政府服务应遵循的原则，并进一步明确了政府服务主体、服务内容、服务平台、服务公开、服务保障、监督管理等内容。《规定》是我省首部全面规范政府服务行为的政府规章，是我省加强政府自身建设的重大制度创新，在推进“法治湖南”、“四化两型”建设中具有重要意义。

2、我省依法行政各项工作推进情况。一是以行政决策听证会为重点的科学民主决策机制更加成熟；二是以公共服务和平台建设为重点的政府服务机制更加规范；三是以“开门立法”为重点的政府立法工作机制更加完善；四是以规范行政裁量权为重点的行政执法监督机制更加有效；五是以“三统一”为重点的规范性文件管理机制更加健全；六是以规范化建设为重点的行政复议工作机制更加完备；七是以依法行政考核为重点的依法行政推进机制更加有力，实现了与绩效评估的顺利对接。从2011年开始，省法制办代表省政府对省直单位依法行政工作进行单独考核，我局纳入了考核范围，考核结果与省政府绩效评估进行对接。

四、对我局依法行政工作的认识      

1、我局依法行政工作的亮点

近年来，我局依法行政工作在局党组的高度重视和正确领导下，各项工作大力推进，取得了一些成效，得到了省政府和省法制办的肯定。如：我局依法科学民主决策得到推进，机关服务得到加强和改进，规范性文件监督管理得到强化等。去年我局依法行政工作考核被省依法行政工作领导小组办公室评为“2012年度依法行政优秀单位”，并受到了全省通报表彰。

2、我局依法行政工作的重点

①要进一步推进依法科学民主决策

第一、要进一步落实重大行政决策程序。我局所有重大行政决策必须进一步严格按照有关制度规定运作，遵守移民参与、专家咨询论证、合法性审查和集体讨论等重大行政决策程序。特别是要积极探索开展重大行政决策的社会稳定风险评估。

第二、要进一步推行并完善重大行政决策听证制度。凡是涉及公众重大利益、公众对决策方案有重大分歧或者可能影响社会稳定的行政决策，都要举行听证会。2011年我们尝试举行了首次移民安置听证会，今年3月我们又举行了一次移民安置听证会。听证会虽取得了一定的社会效果，也在一定程度上推进了我局依法行政工作，但听证程序和听证质量有待进一步加强和提高。所以，要不断完善重大行政决策听证制度，特别是要完善我局移民安置听证制度，使移民安置听证制度常态化、规范化。

第三、要逐步推行重大行政决策合法性审查。建议我局一些事关移民切身利益和社会稳定的重大行政决策事项在提交局党组研究决定前由政策法规处进行合法性审查。政策法规处应从主体、权限、内容、程序和形式等方面对重大行政决策事项进行把关。

②要进一步加强规范性文件监督管理

第一、要了解什么是规范性文件？

通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义的规范性文件，一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、法规和规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。狭义的规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。

那到底什么是规范性文件？根据《湖南省规范性文件管理办法》规定，规范性文件是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文。

同时我们要了解哪些行政公文只是一般的公文，又不属于规范性文件范畴？如：工作要点、工作方案、计划与规划、内部统计报表制度等都不属于规范性文件范畴。

第二、要了解部门规范性文件的制定程序：

(责任处室)起草——（办公室）必要性审查——（法规处）合法性审查——（纪检监察室）廉洁性评估——（局党组）决定——（省法制办）公布。

第三、要了解规范性文件管理主要内涵：

一是要进一步做好规范性文件的合法性审查工作。规范性文件草案必须按照《湖南省规范性文件管理办法》规定，由局政策法规处从主体、权限、内容、程序等方面对规范性文件草案进行合法性审查，确保我局规范性文件“零失误”和“零差错”。

《湖南省规范性文件管理办法》第十五条规定：“规范性文件送审稿经合法性审查通过的，由制定机关办公厅(室)提请本机关负责人集体审议决定；审议通过的，由主要负责人签署。送审稿未经合法性审查的，不得提请审议和签署。”

二是要进一步落实规范性文件“三统一”制度。我局规范性文件必须按照省政府要求，送省政府法制办统一登记、统一编号、统一公布。同时完善规范性文件网上公布制度，所有规范性文件必须及时在湖南移民网上专栏公布。

《湖南省规范性文件管理办法》第十六条规定：“规范性文件由本级人民政府统一登记、统一编号、统一公布。未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。”

同时要了解规范性文件的时效性：规范性文件的有效期为5年，标注“暂行”、“试行”的规范性文件有效期为2年。

三是要进一步建立健全规范性文件清理制度。根据管理办法规定，制定机关应当建立每两年一次的规范性文件清理制度，于偶数年的第三季度全面清理本机关现行规范性文件。我局曾在2008年2010年和去年对规范性文件进行了清理。去年，我们对我局近几年出台的规范性文件进行了初步清理，发现有个别规范性文件既没有经过合法性审查，也没有执行“三统一”制度。如：湘移发[2009]18号文“湖南沅水托口水电站建设征地移民安置实施管理办法”,应该说是一个无效文件，建议重新走程序，重新予以公布。

四是要进一步建立健全规范性文件后评估机制。对颁布实施一段时间的规范性文件，就其实施效果、功能作用进行调查研究和综合评估，对存在问题的规范性文件，该废止的废止，该完善的及时进行修正和完善。

3、我局依法行政工作的难点

我局依法行政工作的难点我认为应该是如何开展行政执法工作。

①要了解什么是行政执法？

《湖南省行政程序规定》第54条规定：行政执法是指行政机关（主体）依据法律、法规和规章（依据），作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等（行为）影响公民、法人或者其他组织权利和义务（内容）的具体行政行为。（属性）

行政执法的法定分类即行政执法行为包括：行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等。

行政执法是行政机关的具体行政行为，其实质就是依法行政，它不同于人大机关的执法检查。执法检查是指国家权力机关即人大对宪法、法律、行政法规、地方性法规的贯彻执行情况进行的检查，是人民代表大会及其常务委员会进行法律监督的一种方式。通常由人大常委会组织人大代表和常务委员会组成人员成立执法检查团或小组，对国家行政机关、审判机关、检察机关、下一级国家权力机关和他的常设机关以及公民贯彻执行某些或某个法律、法规的情况进行检查。如发现违宪违法问题，向有关执法机关提出建议、批评和意见，督促其严肃执法。必要时人大常委会可组织特定问题调查委员会，对执法情况进行调查或检查，并作出相应的决议。

②要正确理解我局行政执法依据

行政执法的依据只能是法律、法规和规章，我局行政执法依据来源严格来说只有三个法规，即：一是?大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例?（国务院471号令），二是?长江三峡工程建设移民条例?（国务院299号令），三是?湖南省大中型水库移民条例?。两个国务院令属于行政法规，省移民条例属于地方性法规。而《湖南省人民政府关于加强大中型水库移民安置工作的意见》（湘政发[2010]9号）只是规范性文件，不能作为行政执法依据。

③要准确把握我局行政执法职权

行政机关行政执法职权来源于法律、法规和规章，是法律、法规和规章赋予的。国家移民条例和省移民条例赋予了我们移民管理部门一些职责与职权。2011年根据省政府办公厅《关于开展行政执法依据清理修订工作的通知》（湘政办函[2011]42号）精神，我局对行政执法依据进行了清理修订，并报请省法制办审查核准。根据省法制办的审查核准，我局行政执法职权包括行政处罚（共6项）、行政强制（共1项）（严格来说属于行政处罚辅助措施）、其他行政行为（包括非行政许可）（共17项）。

④要进一步积极探索开展以移民安置执法为重点的行政执法

一是依法依规做好我局非行政许可事项的审批工作。根据湘政办发[2008]34号文《省政府办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，我局保留了3项非行政许可事项，即：总投资50万元以上单项移民工程项目可行性研究报告和初步设计审批，部省属水库库区使用预备费投资项目审批，移民安置规划大纲审查和移民安置规划审核。非行政许可事项的审批是一种权力，同时也应相应认识到是一种法律责任，所以建议有关业务处室要切实按照“行政许可法”和“湖南省行政程序规定”等有关规定依法依规予以审批。

二是要积极探索开展移民安置行政执法。去年，我局第一次参加了省法制办统一组织的行政执法培训，而且都拿到了“行政执法证”和“行政执法监督证”两证，理清了长期以来困扰我们的行政执法工作思路。今年，我们将依据移民条例赋予我们移民部门的行政执法职权，就我省在建新建电站移民安置中一些违法违规现象切实组织开展行政执法。对那些违规违法事实清楚，又拒绝整改的个别电站，要积极探索启动行政处罚手段，对责任单位和责任人予以行政处罚，真正维护好移民的合法权益。

⑤要认识到我局行政执法的困难

国家移民条例和省移民条例虽是我们移民管理部门行政执法的法律法规依据，也赋予了我们一些行政执法职权，但国家移民条例没有具体明确移民管理部门的执法主体地位（省移民条例有部分明确），同时执法职权也有限，条例的一些规定过于原则，可操作性也不强，这在一定程度上影响我们的行政执法。目前，国家正在考虑修改完善移民条例，这对我们移民管理部门是件利好的事。

总之，依法行政是依法治国的根本要求，我们要切实强化依法行政意识，提高依法行政能力，全面推进我局依法行政各项工作。

 附件：浅谈依法行政.ppt